Comment redonner à l’État comme aux collectivités territoriales une véritable capacité d’action ? Dans cette étude publiée conjointement par le Laboratoire de la République et l’Institut Terram, Benjamin Morel analyse les impasses du modèle français de décentralisation. À l’enchevêtrement des compétences et des responsabilités s’ajoute, selon lui, une multiplication des pouvoirs de blocage qui transforme progressivement notre organisation territoriale en « vetocratie ». Face aux solutions souvent avancées de la différenciation territoriale ou du fédéralisme, l’auteur défend une autre voie : celle de la subsidiarité. Un principe qui ne consiste pas à opposer l’État aux territoires, mais à déterminer, pour chaque politique publique, le niveau le plus à même d’agir efficacement, avec les compétences, les moyens et la responsabilité correspondants.
La crise de l’action publique française ne tient pas seulement au manque de moyens ou aux difficultés politiques. Elle tient aussi à l’organisation même de la décision. Au fil des réformes de décentralisation, les responsabilités se sont enchevêtrées entre État, régions, départements, communes, intercommunalités et opérateurs. Une même politique peut ainsi dépendre de plusieurs niveaux de décision, sans qu’aucun ne dispose véritablement de l’ensemble des leviers nécessaires pour agir. L’étude rappelle que le coût de cet enchevêtrement a été évalué par la mission Ravignon à au moins 6 milliards d’euros par an pour les collectivités et 1,5 milliard pour l’État.
Pour caractériser cette situation, Benjamin Morel mobilise la notion de « vetocratie », forgée par le politiste Francis Fukuyama : un système dans lequel le pouvoir s’exerce moins par la capacité de décider que par celle d’empêcher la décision. Dans l’organisation territoriale française, cette logique prend trois formes principales : le veto de compétence, lorsqu’un échelon peut opposer à un autre les limites de son domaine d’intervention ; le veto de procédure, lorsque toute décision suppose une succession d’accords et de négociations ; et le veto de financement, lorsque celui qui fixe l’objectif n’est pas celui qui dispose ou assume les moyens de sa réalisation.
L’énergie ou la mise en œuvre du « zéro artificialisation nette » illustrent cette difficulté. Plusieurs documents et niveaux de collectivités interviennent successivement, avec pour conséquence de multiplier les possibilités de retard, de contestation ou de dérogation. La responsabilité politique devient alors difficile à identifier : chacun possède une partie de la décision, mais personne n’en répond pleinement.
Face à cette situation, deux réponses sont régulièrement avancées : la différenciation territoriale et le fédéralisme. L’auteur considère pourtant qu’elles risquent d’aggraver le problème. La première transforme la dérogation en mode ordinaire de gouvernement : une politique nationale peut être rediscutée ou adaptée territoire par territoire. Le fédéralisme, de son côté, tend à sanctuariser des blocs de compétences alors même que les grandes politiques contemporaines (transition écologique, logement, énergie, mobilités...) sont par nature transversales. Dans les deux cas, la capacité d’empêcher risque de l’emporter sur la capacité d’agir.
Benjamin Morel propose donc de changer de logique en faisant de la subsidiarité le principe directeur de la décentralisation. Contrairement à la différenciation, qui intervient a posteriori pour déterminer qui peut déroger à une règle, la subsidiarité pose la question en amont : qui doit agir, à quel niveau, avec quels moyens et sous quel contrôle ? Elle consiste à confier la décision au niveau capable de l’exercer utilement et à réserver au niveau supérieur ce qui ne peut être efficacement accompli en dessous. Elle peut donc conduire aussi bien à décentraliser davantage certaines décisions qu’à en faire remonter d’autres.
À partir de ce principe, l’étude dessine une nouvelle architecture territoriale autour de quatre fonctions : initier, coordonner, outiller et trancher. Il s’agirait d’abord de réhabiliter la clause générale de compétence pour les départements et les régions afin de restaurer leur capacité d’initiative. Ensuite, pour chaque grande politique publique, la loi désignerait un chef de file chargé d’organiser la coordination entre les différents acteurs.
Mais la liberté d’agir ne peut être réelle sans moyens. L’auteur propose donc que la loi nationale se concentre davantage sur la définition des objectifs et des garanties d’égalité, tandis que les modalités d’exécution relèveraient davantage du niveau local. Cette autonomie devrait s’accompagner de ressources fiscales, d’une péréquation renforcée et d’un « État ressource », capable d’apporter ingénierie et expertise aux collectivités qui en disposent le moins.
Enfin, la subsidiarité suppose un arbitre. Benjamin Morel propose une clause d’intérêt national supérieur, placée sous le contrôle du juge, permettant à l’État d’intervenir lorsque sont en jeu un engagement européen ou international, la cohérence d’une politique systémique, la garantie d’un droit fondamental ou d’une continuité essentielle, ou encore la prévention d’une rupture grave d’égalité entre les territoires.
L’enjeu dépasse ainsi la seule réforme administrative. Il s’agit de rétablir une chaîne claire entre décision, moyens et responsabilité démocratique. Ni retour à un État décidant de tout, ni fragmentation du pouvoir entre des territoires disposant chacun de leur domaine réservé : l’étude plaide pour une République décentralisée dans laquelle le pouvoir est attribué au niveau pertinent, mais où celui qui décide dispose effectivement des moyens d’agir et peut répondre de ses résultats devant les citoyens.
À l’approche de l’élection présidentielle de 2027, cette question devient, pour Benjamin Morel, une condition de l’efficacité démocratique elle-même : un programme politique, aussi ambitieux soit-il, ne peut produire d’effets si la puissance publique n’est plus en mesure de transformer la décision issue des urnes en action. La subsidiarité est ainsi présentée non comme une nouvelle étape quantitative de la décentralisation, mais comme un principe permettant de rendre à nouveau gouvernable la République décentralisée.
Benjamin Morel est constitutionnaliste, docteur en sciences politiques a l'ENS Paris-Saclay et maitre de conférences à l'université Paris Panthéon-Assas. Il dirige le conseil scientifique de la Fondation Res Publica, occupe le poste de secrétaire général du Laboratoire de la Republique et est membre du comité scientifique de l'Institut Terram. Ses recherches se concentrent principalement sur le fonctionnement du Parlement, les dynamiques des collectivités territoriales et les évolutions du système politique français.
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