La troisième université d’été du Laboratoire de la République s’est tenue à la fin du mois d’août dernier à Sens autour d’une question : quel projet de société pour la France du XXIe siècle ? Le titre en disait déjà l’ambition : faire sens ensemble. Se donner une direction, la choisir en commun, et ainsi faire nation.
On oublie souvent ce que cette expression engage. Une nation n’est pas un héritage imprescriptible. Le passé ne suffit jamais : il est trié, interprété, et pour partie oublié. Ernest Renan l’avait dit dans les termes suivants : « Avoir des gloires communes dans le passé, une volonté commune dans le présent ; avoir fait de grandes choses ensemble, vouloir en faire encore, voilà les conditions essentielles pour être un peuple ».
Cette volonté, encore faut-il qu’elle ait un lieu où s’exercer. Une nation aspire à un avenir et ne prospère que sur un territoire. Et si cette volonté se veut commune, elle ne peut s’arrêter à la lisière de quelques villes. Elle doit valoir sur tout le territoire. L’unité territoriale n’est pas un résultat de la nation. Elle en est une des conditions.
Cette exigence se heurte pourtant à un paradoxe. Depuis soixante ans, la France n’a jamais cessé de s’occuper de son territoire. Elle y consacre chaque année des milliards d’euros. Une trentaine de programmes concourent à l’aménagement du territoire. Les contrats de plan État-Région en sont à leur septième génération. Et pourtant beaucoup de citoyens ont le sentiment de vivre là où l’on ne décide plus rien.
Cet écart dit une chose : la France a oublié pourquoi elle dépensait. Or une dépense sans raison n’est pas qu’un gaspillage d’argent : elle révèle un projet manquant. Faire nation, c’est vouloir un projet pour son territoire et savoir dire ce que l’on attend de ce dernier. Aujourd’hui, il faut retrouver ce projet d’ensemble, où chaque lieu a sa fonction et sa place.
Cette volonté existe toujours. Il y a des maires qui ont refusé le déclin de leur ville, des chercheurs qui travaillent sur le développement des territoires, des chefs d’entreprise qui ont choisi de produire loin des grandes villes, des habitants qui tiennent à l’endroit où ils vivent et refusent qu’on en fasse une marge. Tous ont gardé l’envie d’agir. Elle s’usera si les actes tardent.
Sept Français sur dix jugent la revitalisation des territoires importante. Presque aucun ne la cite néanmoins parmi les sujets oubliés du débat public. Chacun juge la question sérieuse mais personne ne la pose véritablement. Cette question doit s’imposer dans la présidentielle de 2027, et chaque candidat devra y répondre.
Un rééquilibrage inachevé
Le rééquilibrage territorial n’est pas une idée neuve. En 1963, le rapport Hautreux-Rochefort désignait huit agglomérations appelées à devenir des métropoles d’équilibre, chargées de contrebalancer l’hypertrophie parisienne. Cette politique a produit une partie de ses effets. Le poids de la région parisienne reste écrasant, mais il n’est plus possible de parler de Paris et de son désert français. Nous avons aujourd’hui d’autres métropoles capables de s’inscrire dans la mondialisation et de rayonner au niveau international.
Ce rééquilibrage a été principalement conduit en regardant vers l’extérieur. Face à la concurrence et à l’ouverture du monde, cette politique d’aménagement était nécessaire. Les métropoles se sont développées en réseau avec leurs homologues internationales. Mais un pays s’organise aussi en regardant vers l’intérieur, par le maillage de son territoire. Ce travail revient aux villes intermédiaires, qui assurent le lien entre nos métropoles et nos campagnes.
L’État a reconnu très tôt le rôle des villes intermédiaires. Dès 1973, il a signé des contrats de ville moyenne, puis créé des financements réservés à ces territoires. Ces politiques ont produit peu d’effet. De longues années de tentatives ont suivi, tantôt abandonnées, tantôt relancées au gré des effets d’annonce. À ces occasions, les villes moyennes furent gratifiées à plusieurs reprises de sobriquets vendeurs tels que « grande chance de la France » ou encore « colonne vertébrale du territoire ». Pourtant, très peu de villes intermédiaires ont suivi la cadence des métropoles, et l’écart s’est creusé. Les métropoles ont grandi avec les outils qu’on leur donnait, les villes intermédiaires avec ceux qu’on leur laissait. La partie était inégale. Développer une métropole et développer une ville intermédiaire demandaient une attention et des outils différents.
Concentrer n’a demandé qu’une impulsion. Les métropoles ont été conçues comme des pôles de prospérité, chargés de rassembler les compétences stratégiques. Les années 2000 en firent une doctrine où la concentration des moyens au même endroit devait faire la performance économique du pays. On y a installé une université et une administration forte, les sièges sociaux ont suivi, puis le mouvement s’est nourri de lui-même et a attiré les capitaux et les savoirs. Cette attraction fut d’autant plus redoutable qu’elle s’exerça en pleine désindustrialisation. Les villes intermédiaires se sont retrouvées prises en étau : leurs usines ont fermé et leurs emplois qualifiés sont partis vers les métropoles.
Face à ce constat, « Action cœur de ville » et les programmes voisins sont arrivés trop tard. Ils ont financé des projets dans des villes qui avaient perdu leur base productive, sans jamais rappeler à quoi ces villes devaient servir dans l’organisation du pays. Distribués par appels à candidatures, les crédits se sont dispersés sans permettre de renverser la trajectoire économique. Une impulsion avait suffi à concentrer. Rééquilibrer demandera un effort tenu pendant des années.
Le décrochage de certains territoires n’est plus une fiction. Dans certaines parties de la France, le mot même d’aménagement du territoire est devenu trop faible. On aménage un territoire qui garde une dynamique. Là où le projet a disparu et où l’activité est partie, il faut parler de développement. Le mot est douloureux. Rééquilibrer nos villes intermédiaires est pourtant devenu un défi impossible à esquiver. Chaque année sans décision creuse un écart qui coûtera plus cher à combler.
L’effort à fournir est considérable. Deux batailles sont à mener pour retrouver un équilibre entre toutes les parties de la nation. La première est institutionnelle : comment gouverner, ce que l’État décide, ce que les collectivités peuvent entreprendre. La seconde est opérationnelle : ce qui doit être produit, où, et selon quels critères.
Réconcilier l’État et les collectivités
Le système français s’est construit sur un modèle très centralisé, où l’État décidait seul pour l’ensemble du territoire. Ce système s’est ensuite décentralisé, sans jamais achever totalement cette transformation.
Les lois de 1982 et 1983 ont marqué une première rupture. Elles ont supprimé la tutelle du préfet, confié l’exécutif des départements et des régions aux élus locaux, et consacré la libre administration des collectivités. Vingt ans plus tard, un second acte est allé plus loin. La Constitution elle-même a reconnu l’organisation décentralisée de la République et garanti l’autonomie financière des collectivités. Cette autonomie est toutefois restée une promesse de papier : au fil des réformes, les collectivités ont perdu la main sur leurs finances. La taxe professionnelle, puis la taxe d’habitation, ont été supprimées et remplacées par des impôts nationaux, dont les collectivités ne votent pas le taux. Les régions sont devenues des nains fiscaux, les départements presque, et le bloc communal tient encore par le seul foncier bâti.
L’État a repris d’une main ce qu’il cédait de l’autre, tout en maintenant le principe. Nous en avons tiré le pire des deux mondes : une administration plus lourde et une décision publique sclérosée. Pris dans cette contradiction, l’État s’est dispersé en agences. Il y a perdu sa capacité d’arbitrer et d’agir. Comment donner de la cohérence au pays quand on est soi-même éclaté en quatre cent trente-quatre opérateurs, trois cent dix-sept organismes consultatifs et plus de mille cent organismes publics nationaux ?
Le rééquilibrage du territoire commence par celui de nos institutions. Dès qu’on aborde ce sujet, le millefeuille territorial est évoqué en premier lieu. Le problème est réel et il restera entier si personne ne s’en occupe. Cette réforme doit néanmoins venir dans un second temps, pour deux raisons. Premièrement, on juge mal une organisation qu’on a toujours empêchée de fonctionner à périmètre et à fiscalité stables : chaque décennie a redessiné les strates pendant que leur impôt se recentralisait. Faute d’autonomie fiscale, les collectivités ont été jugées avant d’avoir pu faire leurs preuves. Redécouper dans ces conditions reviendrait à décider sans savoir. Deuxièmement, le moment est mal choisi. Une réforme de cette ampleur suppose un consensus que la méfiance actuelle interdit. Les gouvernements venus s’échouer sur cet écueil qu’ils avaient cru franchissable nous en ont laissé la leçon. L’heure de la réforme des collectivités viendra. Il faut d’abord ouvrir le chantier qui la rend possible.
Ce chantier commence donc par la fin de la méfiance qui gangrène les relations entre l’État et les collectivités. L’État, par réflexe, reprend ce qu’il a donné, comme si toute liberté locale menaçait l’unité nationale. Les collectivités, de leur côté, se méfient d’un centre qui, selon elles, manque à sa parole. Pourtant tous deux tiennent à l’unité de la nation. Chacun se garde de l’autre en croyant garder la République.
Cette défiance vient d’une vieille querelle, héritée de la Révolution. Elle peut être dépassée. La complexité du monde et le poids du quotidien local ne permettent plus à l’État d’agir seul. Les collectivités, elles, veulent porter leur projet local, y rassembler leurs habitants et, par là, faire vivre leur pays. Les deux positions peuvent cohabiter. C’est même le seul moyen de rendre chacune efficace.
Il est urgent d’engager une décentralisation forte, qui rende aux collectivités la maîtrise de leurs politiques publiques. Cela suppose une fiscalité qu’elles choisissent et dont elles gardent les fruits. Elles ne pourront répondre de leurs projets que si elles en dirigent elles-mêmes les financements. Or aujourd’hui, la dotation de l’État donne aux collectivités de quoi fonctionner, mais ne leur donne pas de raison de produire. La mesure du succès n’est pas ce que l’État redistribue, c’est ce qu’il n’a plus à redistribuer.
L’État central a tout à gagner à cette décentralisation. Libéré de la gestion quotidienne du local, il pourra se consacrer à ce que lui seul peut faire : le régalien d’abord, puis la stratégie et les grands caps nationaux. Il s’appuiera pour cela sur des services centraux enfin regroupés. C’est le sens de la DATAR+, évoquée lors de la troisième université d’été du Laboratoire de la République. Non pas une agence de plus, mais une administration d’état-major placée auprès du Premier ministre. Elle fusionnera la dizaine d’organismes qui s’occupent aujourd’hui séparément de l’aménagement du territoire et rassemblera dans une enveloppe unique la trentaine de programmes qui se font concurrence. Elle réunira un comité interministériel qui tranche. Elle fixera avec chaque territoire une trajectoire, là où les contrats de plan alignaient des projets. Matignon pourra de nouveau arbitrer la géographie de l’effort national : fixer un cap, et laisser les territoires y déployer leurs projets.
Dans le même mouvement, il faudra rendre à l’État déconcentré ce que deux décennies de réformes lui ont retiré. Entre 2012 et 2020, l’administration territoriale de l’État a perdu 14 % de ses effectifs. Or les préfectures et les sous-préfectures restent le seul endroit où un cap national rencontre un territoire. Nous devrons donc rouvrir des sous-préfectures, bien au-delà des quelques-unes rétablies ces dernières années, et rendre aux préfectures leurs moyens humains. Cela ne suppose aucune création de poste. Les cadres existent : ils sont dans les ministères. Une règle simple suffit à les déplacer. Pour cinq années passées en administration centrale, trois années en administration déconcentrée, et ce, pour tout cadre des ministères. La carrière ne commencera plus à Paris pour s’y achever. Ce brassage sera une mesure de connaissance : on ne rééquilibre pas un territoire que l’on n’a jamais habité.
Par ce double mouvement, l’État et les collectivités se feront de nouveau confiance. Chacun tiendra sa place sans craindre celle de l’autre, et tous deux travailleront au même objet : le rééquilibrage de notre territoire.
Renouer avec la France des villes intermédiaires
La France est plus que ses métropoles. Celles-ci nous permettent de tenir notre rang dans une compétition internationale brutale, et nous aurions tort de nous en priver. Mais une nation doit aussi regarder chez elle : vers ses chefs-lieux, ses bourgs et ses bassins.
Pour cela, elle a besoin de ses villes intermédiaires, c’est-à-dire des villes moyennes qui maillent le territoire et qui irriguent les campagnes. Il en faudra une par zone d’emploi, de manière à enfin retrouver un centre où l’on peut travailler, se soigner, apprendre et décider. Rendre cette intermédiation tient à deux conditions : la production et les lieux de vie.
Réindustrialiser notre nation
Un territoire qui cesse de produire cesse de financer ses services. Il vit de ce que d’autres veulent bien lui verser et perd, une année après l’autre, toute prise sur son avenir. L’industrie a formé le socle de nos villes intermédiaires. Ce socle s’effrite depuis un demi-siècle : un emploi industriel sur deux a disparu. Or ce qui se joue avec une usine dépasse l’usine. Les communes les plus touchées par la désindustrialisation sont également celles où les équipements du quotidien ont le plus reculé. Quand la production part, la vie commune se défait, et avec elle le lien à la République.
Réindustrialiser commence par les territoires qui ont pris la désindustrialisation de plein fouet. L’industrie à venir n’aura pas le visage des Trente Glorieuses. Les usines parties ne reviendront pas : les compétences et la sous-traitance ont disparu avec elles, et les exigences sociales et environnementales ont changé d’échelle. L’effort porte sur les entreprises qui sont restées et sur celles qui peuvent naître. Le potentiel de réindustrialisation de la France se partage en deux. Un tiers tient à l’innovation de rupture et aux grandes implantations qui se concentrent dans les métropoles et sur les sites que l’État choisit. Les deux tiers restants tiennent aux PMI et aux ETI déjà présentes dans les villes intermédiaires, modestes une à une, décisives ensemble.
Ce développement doit paradoxalement se construire avec la sobriété foncière. Elle protège nos écosystèmes et garde notre territoire habitable pour ceux qui viendront. Elle ne doit pas, pour autant, avoir pour effet de sacrifier le rééquilibrage du territoire et de son industrie. La loi ZAN a organisé les droits à bâtir en vue du zéro artificialisation nette d’ici 2050. L’exercice était délicat, et ses arbitrages se sont faits au détriment des villes intermédiaires. Les droits de demain ont été mesurés à ce que chacun avait consommé hier : la règle a figé la géographie qu’il s’agit de corriger. Les dérogations sont allées aux grandes implantations et aux projets d’intérêt national ; l’industrie des villes intermédiaires a été oubliée. Leurs maires sont réduits à arbitrer entre l’usine ordinaire et le logement. Le lotissement l’emporte le plus souvent : il rapporte plus vite et fâche moins. Le rééquilibrage du territoire suppose de rouvrir la clé de répartition de la loi ZAN, et de réserver à l’industrie une part de l’enveloppe de chaque zone d’emploi.
Les collectivités doivent ensuite trouver un intérêt financier à réindustrialiser, et cela suppose, là encore, un renversement de philosophie. Devant l’entreprise, la collectivité a été jusqu’ici guichet. Une subvention est une dépense alors qu’une participation est un actif. La collectivité doit pouvoir devenir actionnaire, par des fonds d’investissement locaux, au capital des PMI et des ETI de sa zone d’emploi. Une collectivité actionnaire touche un dividende et anticipe ce que l’usine prépare. Elle investit par la même occasion dans les logements, les services et les activités qui en découleront. Un actionnaire porte un projet. Porté par la collectivité, ce projet nourrit une croissance qui s’entretient d’elle-même. Ce qui naît dans l’usine se poursuit dans la ville.
Bâtir une politique des lieux
Les collectivités devront rebâtir autour de l’usine des lieux de vie, parce qu’une usine ne tient pas seule. Un atelier de plus, ce sont cinquante embauches, cinquante ménages à loger et à retenir. L’industriel recrute un employé quand l’employé choisit une ville. Il regarde l’école, le médecin, le travail de son conjoint, ce qu’on fait ici le samedi soir. Là où il trouve peu, il refuse le poste ou repart au bout de deux ans, et l’usine plafonne. Une usine ne grandit que dans un lieu où l’on reste. Or ce lieu, nous l’avons laissé se défaire.
En soixante ans, le pays est passé de deux cent mille cafés à moins de quarante mille. Dans bien des communes, le dernier café fermé était aussi le dernier lieu de rencontre. Or on reste dans une ville, pas dans un catalogue d’équipements. Une ville fait de ses équipements des lieux : elle les relie entre eux. C’est cet ensemble qui retient les habitants. Quand elle perd un équipement, elle perd une pièce du tout. Le tribunal part, et avec lui les cabinets d’avocats qui vivaient de lui ; la maternité ferme, et les jeunes ménages regardent ailleurs ; le lycée perd une filière, et le commerce du centre perd ses clients de midi. Chaque départ rend le suivant plus probable, et donne à chacun une raison de plus de partir. Le café ferme en dernier, quand il n’y a plus personne à relier. Le lien a besoin de lieux.
Ces fermetures se sont ancrées en pleine expansion d’une promesse de substitution. Quand le numérique revendique l’abolition des distances, il supprime du même coup la proximité. Partout on commande, on consulte, on déclare sans sortir de chez soi. Plus connectés que jamais, nous désertons peu à peu les lieux de rencontre.
On a beaucoup écrit sur l’effet des écrans sur nos esprits, très peu sur ce qu’ils font à nos territoires. Les réseaux sociaux ont pris des heures aux clubs et aux cafés, qui faisaient la vie locale. Le télétravail a suivi le même mouvement : le travail s’est déplacé hors des lieux de vie et de rencontre. Si le numérique n’a pas directement fermé les lieux de vie, il a assurément accéléré la cadence de ces fermetures.
La République a suivi le mouvement au lieu de le combattre. Les services publics ont supprimé le contact humain. Le billet de train s’achète sans guichetier. L’avis d’imposition se discute sans agent. Pour créer une société, le greffe de proximité a laissé place aux nébuleux formulaires en ligne de l’INPI.
Nous avons manqué d’attention. Nous nous sommes laissé endormir par des technophiles d’État, qui y voyaient un progrès et des économies. Ils avaient en partie raison : le guichet est plus lent que l’écran, la permanence coûte plus cher que le formulaire. Mais cette lenteur avait un sens : elle était le prix du lien social. En voulant faire des économies, nous avons coupé ce qui reliait les gens.
Avec l’intelligence artificielle, l’erreur se répétera si l’on mesure ce qu’elle remplace et oublie ce qu’elle déplace. Une nation optimisée à l’extrême, qui ne ménage plus aucun lieu où le lien se fabrique, finit par se dissoudre d’elle-même. La confiance naît là où l’on se croise sans s’être choisis, et c’est d’elle que vient le sentiment d’appartenir à une même nation. Il nous faut une politique des lieux, pour les rebâtir et les faire durer.
Il faudra pour cela sortir du vocabulaire des services essentiels. Un lieu de vie demande plus que le minimum. Les villes intermédiaires devront avoir leur médecin, leur école, un accès à l’enseignement supérieur, mais bien plus encore : des lieux où l’on se distrait, où l’on se rencontre et où l’on traverse les moments difficiles.
L’État et les collectivités devront parier sur les économies locales et y engager véritablement l’argent public. Des générations d’agents publics ont appris à se méfier du bénéfice. Nous avons fait de l’activité économique une exception, tolérée tant que nul ne s’en plaint et révocable au moindre sursaut de la concurrence privée. Là où les lieux de vie sont menacés, où le tissu social se déchire et où le budget se contracte, il faut au contraire que la reconstruction devienne elle-même un levier économique. Cela suppose de libérer le denier public de son carcan. Cesser d’imposer une forme juridique dès lors qu’il y a de l’argent public, et permettre à une régie de tenir un commerce. Permettre aux collectivités d’investir sur leur territoire quand elles le jugent utile, sans avoir à prouver d’abord la défaillance du privé. Leur permettre de faire du bénéfice et de le garder : ce qu’elles gagneront sur ce qui rapporte financera ce qui ne rapportera jamais, et qui pourtant tient le tissu local.
La collectivité doit rester un acteur parmi d’autres de l’économie locale. Son activité commerciale restera limitée et tournée vers le seul intérêt général. Mais la notion de bénéfice change la philosophie du budget public : enfin il cesse d’être un choix entre dépenser et ne plus dépenser. Une collectivité qui gagne peut investir là où une collectivité qui ne fait que recevoir ne peut que renoncer.
Ce changement de philosophie inversera la spirale. L’activité locale finance les lieux, les lieux rapprochent les habitants, les habitants font vivre l’activité. Ce qui s’est défait depuis soixante ans peut se refaire, par le même mécanisme actionné dans l’autre sens.
Le rééquilibrage territorial doit s’imposer comme une question de la présidentielle de 2027, et aucun candidat ne devrait pouvoir l’esquiver. Reste à dire quelles seront les réponses proposées. Elles pourront diverger. Toutes devront dire où l’État dépense et par quelle structure centrale. Toutes devront dire ce qu’il décentralise et ce qu’il déconcentre. Toutes devront dire ce qu’il rend aux territoires, à quelles villes, dans quel délai. En somme : quelle politique, et avec quels moyens. Sans cela, un candidat propose un budget, non un programme.
Chaque candidat devra donner une direction aux maires, aux chefs d’entreprise et aux habitants qui n’ont pas abandonné, et qui, ayant fait de grandes choses, ne demandent qu’à en faire encore.
Le parti pris ici part d’une idée : la concentration se nourrit d’elle-même, le rééquilibrage demande une politique durable. Cette politique aura un centre, la DATAR+, où l’État arbitre son propre déploiement et ne s’excuse plus de trancher. Elle sera portée par les collectivités, auxquelles revient une liberté fiscale dont elles gardent le fruit et qui fait renaître la responsabilité locale.
Cette organisation nouvelle rend possible une réindustrialisation forte et la réouverture des lieux de vie, dans une dynamique de croissance où l’argent public investi rapporte au lieu d’être distribué.
Menées sur le temps long, ces politiques rendront aux villes moyennes leur fonction d’intermédiation. Le rééquilibrage du territoire sera alors en bonne voie.
Nicolas Burblis est responsable de la commission Territoire du Laboratoire de la République.
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